Il principio di sussidiarietà: ambiguità di una categoria – Luigi Marco Bassani
Autore: Luigi Marco Bassani
Il principio di sussidiarietà: ambiguità di una categoria
Autore: Luigi Marco Bassani
In questo breve saggio farò astrazione dalla pur pressante attualità per concentrarmi sulla sola questione della sussidiarietà in ambito europeo.
Il concetto di sussidiarietà è entrato a far parte del linguaggio comunitario da quando la trasformazione della Comunità in federazione ha cessato di essere un’utopia e ha iniziato ad acquistare una certa credibilità. La sussidiarietà appariva, intorno alla seconda metà degli anni Ottanta, l’unico baluardo possibile contro l’affermazione di quello Stato centralizzatore di dimensioni continentali che sembrava dover essere il punto d’approdo necessario del progetto originario dei campioni del federalismo europeo.
La Comunità si è sviluppata quindi più come uno Stato centralizzato in fieri, che secondo il modello di “governo minimo” e di contrattazione permanente che costituiscono l’essenza del federalismo. Il principio guida della Comunità è stato quello, tutt’altro che federale, dell’indivisibilità dell’azione di governo. Quest’ultimo è un concetto di matrice giacobina che prevede che il governo abbia la responsabilità per ogni area dell’azione politica e che, solo eventualmente, possa decidere di delegare alcuni poteri o funzioni amministrative ai livelli di governo inferiori.
L’opinione pubblica ha finito così per convincersi che la creazione di un mercato comune implicasse necessariamente un massiccio trasferimento di competenze a istituzioni europee.
Gli Stati europei, che si sono in maggioranza formati in base al modello unitario centralista della Francia, hanno finito per immaginare anche l’Unione Europea come uno Stato unitario al di sopra delle nazioni. Essi hanno intravisto il nascente Stato e ne hanno avuto paura. Paura che uno Stato sovranazionale facesse con loro, quello che loro stessi avevano fatto con le Regioni, le comunità subnazionali, e i corpi intermedi, per non parlare degli individui.
Potrebbe essere questa una lettura corretta, ancorché fortemente semplificata, della crisi in cui versa da almeno vent’anni l’Europa politica: un’utopia in fase di realizzazione richiede un approfondimento dell’utopia. E più si approfondisce, maggiormente si notano proprio le crepe dell’utopia. Il fatto cioè che l’Unione non presenta novità di rilievo, ma ripropone tutti i modi di agire dei governi accentrati. L’Europa appare un cartello di governi nazionali che la crisi dei debiti sovrani e dell’euro sta rendendo sempre più litigioso. E forse l’ideale “Europa unita” è assai meno appetito dai cittadini di del continente di quanto spinelliani, albertiniani e funzionalisti fuori stagione possano immaginare.
La crisi che attraversa la politica europea è l’impasse della centralizzazione, o della “somiglianza”: tanto più l’Unione proietta l’immagine di un super-Stato nazionale, tanto più gli Stati si mostrano riottosi a lasciar crescere l’Unione. È proprio ciò che ha spinto le istituzioni europee a ricorrere da ormai vent’anni all’adozione (forse come blando artificio retorico) al principio di sussidiarietà, adottandolo quale forma di garanzia per gli Stati membri, e, almeno in parte, anche per le regioni europee.
Secondo tale principio, all’Unione spetterebbero soltanto quelle competenze che gli Stati non si dimostrano in grado di svolgere in modo adeguato. L’azione europea rappresenta quindi l’eccezione e non la regola, salvo, naturalmente il caso delle poche competenze che spetterebbero esclusivamente all’Unione.
Se l’adozione di tale principio rivela preoccupazioni tipiche degli ordinamenti federali nella propria fase genetica, ben poco federale è il principio in sé. Risulterà, infatti, molto facile dimostrare che ogni tentativo di conferire senso e significato al principio di sussidiarietà deve passare attraverso il ricorso al principio gerarchico.
1. La fortuna europea del principio di sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà non è una novità assoluta nell’impianto comunitario. Riferimenti impliciti si ritrovano già nei Trattati di Roma. Ma il primo riferimento esplicito è contenuto nel Rapporto della Commissione sull’Unione Europea del 1976. In tale Rapporto si legge che “l’Unione Europea non deve condurre alla creazione di un superStato accentrato” e che “non saranno attribuiti all’Unione che i compiti che gli Stati membri non potranno svolgere con efficacia”.
Il riferimento al principio di sussidiarietà è ancora più esplicito nel progetto di Trattato istitutivo dell’Unione Europea (Progetto Spinelli), che il Parlamento Europeo adottò il 14 febbraio 1984.
Inoltre, il principio di sussidiarietà è stato inserito anche nell’Atto Unico Europeo (AUE) del 1986 ed in particolare l’art. 25 introduce l’art. 130R nel Trattato di Roma. Al paragrafo 4 si legge, in tipico euroitaliese: “La Comunità agisce in materia ambientale nella misura in cui gli obiettivi di cui al paragrafo 1 possano essere meglio realizzati a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati membri”.
Ma è con il “Rapporto Delors” sull’Unione economica e monetaria, presentato al Consiglio di Madrid del giugno 1989, che il principio travalica tutti i precedenti confini ed inizia ad acquistare quella centralità che ha ancor oggi. Nel Rapporto si afferma che “un elemento essenziale nella definizione dell’appropriato equilibrio dei poteri all’interno della Comunità dovrebbe essere l’adozione del principio di sussidiarietà, secondo il quale le funzioni degli alti livelli di governo dovrebbero essere il più limitato possibile e dovrebbero essere sussidiarie a quelle dei livelli più bassi. Così l’attribuzione delle competenze alla Comunità dovrebbe essere confinata specificamente a quelle aree nelle quali il processo di decisione collettiva è necessario. Tutte quelle funzioni politiche che dovrebbero essere svolte ai livelli nazionali, regionali o locali senza ripercussioni negative sulla coesione e il funzionamento dell’unione economica e monetaria, dovrebbero restare entro la competenza degli Stati membri”.
Quanto al Trattato di Maastricht, l’art. A indica che l’obiettivo del Trattato si concreta nell’istituzione di un’Unione “in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini”, mentre l’art. B sottolinea che “gli obiettivi saranno perseguiti nel rispetto del principio di sussidiarietà”, così come esso risulta definito dall’art. 3B. Nel primo comma dell’articolo si stabilisce che i limiti della competenza esclusiva della Comunità sono fissati dalla lettera del Trattato di Maastricht, mentre nel secondo comma si afferma che l’azione nell’ambito della competenza concorrente dovrà essere giustificata, cioè che in futuro la Comunità dovrà dimostrare che le misure proposte (regolamenti o direttive) saranno adottate per il conseguimento di obiettivi che “non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri”.
Ma come si stabilisce, in definitiva, che l’azione della Comunità è necessaria perché quella degli Stati membri non raggiunge gli obiettivi in modo soddisfacente?
Un governo non è un’impresa. In sostanza, ciò che realizza la pubblica amministrazione in cambio della spesa pubblica (i servizi resi alla popolazione) è di ben difficile calcolo in termini monetari. Secondo la teoria democratica classica, dovrebbero essere i cittadini a sanzionare il fallimento o il successo dell’amministrazione della cosa pubblica tramite il voto, ma il rapporto fra Parlamento, Esecutivo e Burocrazia è ormai talmente complesso da rendere quest’idea una pia illusione. Non è facile determinare con chiarezza quando ci troviamo di fronte ad un fallimento dell’azione di governo, figuriamoci ad un fallimento capace di dar luogo all’intervento sussidiario del livello di governo superiore.
Il problema del principio di sussidiarietà sta proprio nella sua definizione ambigua. Evitando accuratamente, com’è costume della prudentissima burocrazia europea, di porre all’ordine del giorno la discussione sulle difficili questioni che la sussidiarietà solleva, l’UE ha elevato una scatola vuota a principio base cui ispirarsi nella formulazione delle proprie politiche, e segnatamente nella distribuzione delle competenze, con il risultato di lasciare la porta aperta alle interpretazioni più disparate. Non è stato spiegato che cosa si intende per azione “soddisfacente”, “sufficiente”, “adeguata” o “efficiente”, per ripetere alcuni dei più frequenti aggettivi utilizzati dalle autorità di Bruxelles.
Ma non sembra esservi alcuna risposta neanche alla ben legittima domanda: “Come si stabilisce quando l’azione della Comunità è necessaria perché quella degli Stati membri non è ritenuta soddisfacente?” Per ogni azione, infatti, si dovrebbero poter valutare la forza o la debolezza dell’ipotesi centralista o periferica, sulla base di considerazioni relative all’efficienza nell’allocazione delle risorse, all’equità nella redistribuzione delle risorse stesse e alla credibilità dei soggetti preposti ad intraprendere l’azione. Insomma, una teoria della scelta razionale dovrebbe poter essere abbozzata anche in questo caso.
La Commissione aveva fatto notare molti anni fa che il primo comma dell’art. 3B del Trattato di Maastricht implica che “la regola è la competenza nazionale, l’eccezione è la competenza comunitaria. Di qui l’inutilità, sul piano costituzionale, di un elenco delle competenze riservate agli Stati membri”.
D’altra parte, ciò fa nascere un problema a livello politico, perché alcuni Stati membri potrebbero evincere, dall’assenza di un elenco delle competenze nazionali, l’inesistenza di precisi limiti agli interventi della Comunità.
Un aspetto della sussidiarietà che non viene mai sottolineato è quello relativo all’opportunità di occuparsi di ciascuna questione in sede di coordinamento tra le parti interessate, prima di cedere il potere decisionale all’autorità pubblica e, analogamente, quello relativo alla possibilità della cooperazione interregionale come soluzione per risolvere problemi che affliggono più regioni appartenenti ad un medesimo Stato o più Stati. Il principio di sussidiarietà, così come enunciato nel Trattato di Maastricht, lascia ben poco spazio a questa ipotesi, anzi la Commissione sembra averla esclusa a priori, quando introduce tra le motivazioni dell’azione della Comunità nell’ambito delle competenze concorrenti quella dell’effetto transnazionale delle decisioni in materia. Perché mai, ci si può chiedere, un problema che potrebbe riguardare, ad esempio, Francia e Italia insieme dovrebbe essere risolto con un’azione presa da un’istituzione comunitaria, invece che con un’azione concertata delle istituzioni dei due Paesi interessati? E perché mai, se il problema riguardasse, ad esempio, i territori della Val d’Aosta e dell’Alta Savoia le soluzioni dovrebbero essere decise a livello di governo centrale dei due Paesi e non delle due regioni interessate? E si potrebbe andare oltre, a considerare questioni specifiche di alcune città appartenenti a diverse regioni. Si potrebbe giungere a stabilire che la cooperazione interregionale, sia a livello bilaterale sia a livello multilaterale, possa essere una soluzione istituzionale ed organizzativa più efficiente di quella rappresentata dalla delega dei poteri decisionali ad autorità sovraregionali, nazionali o sovranazionali.
Solo un cenno all’economia politica del principio. Il principio di sussidiarietà implica, nella visione delle autorità bruxellesi, l’esistenza di una scienza economica assai più perfetta di quella che noi conosciamo. In realtà, quella che possiamo chiamare l’economia politica della sussidiarietà non è fede nella scienza economica del futuro, ma in quella del passato. Così come dal punto di vista della dottrina della sovranità il principio di sussidiarietà va a braccetto con le più antiquate dottrine tedesche del secolo scorso (lo vedremo meglio subito oltre), per quanto riguarda la teoria economica essa è ferma ad un mondo scomparso da almeno quattro decenni. I paradigmi macroeconomici keynesiani, così come la sintesi neo-classica, che si allontanano dall’orizzonte della scienza economica sotto il peso dell’accusa di manifesta infondatezza sono il supporto teorico del principio di sussidiarietà. Soprattutto una non problematica, ossia ormai inesistente, teoria dei beni pubblici fa da sfondo alla corretta applicazione del principio in parola nella sfera dell’economia.
In breve, il principio di sussidiarietà, mentre si rivela assai compatibile con la teoria dei fallimenti del mercato, mal si concilia con la teoria dei “fallimenti del non mercato”. Infatti, la soluzione proposta è sempre quella di sfruttare i fallimenti dello Stato per imporre soluzioni e far assumere compiti ad un livello di governo più elevato.
2. Un principio federale o gerarchico?
Pur non essendo il principio di sussidiarietà un principio federale, esso rivela una preoccupazione tipica degli ordinamenti federali. Il federalismo, infatti, si occupa simultaneamente della diffusione del potere politico per ottenere maggiore libertà e tutelare le diversità e della sua concentrazione in nome dell’unità.
Il principio di sussidiarietà si inviluppa però nelle soffocanti spire del principio gerarchico. Appare più come una moderna riedizione della teoria della Kompetenz-Kompetenz, elaborata dalla dottrina costituzionale tedesca del secolo scorso, Laband, secondo la quale sovrano è chi distribuisce le competenze, che come un principio guida per una federazione. E quale migliore distributore di competenze possiamo immaginare se non chi ha il potere di stabilire quando un’azione statale è fallita e deve di conseguenza essere presa in consegna da un livello di governo più elevato?
L’immagine della gerarchia piramidale è quella dominante in gran parte delle discussioni sui sistemi odierni di governo, è stata mutuata dal mondo militare e aziendale, ma si rivela incompatibile con l’idea stessa di autogoverno, che è l’essenza del federalismo.
Tutta la visione che sottende al principio di sussidiarietà è dominata dall’idea di piano, dello Stato che persegue il bene comune nel modo più adeguato possibile (e, nella malaugurata ipotesi che esso fallisse, sarebbe comunque pronto un livello di governo più elevato con poteri maggiori per ritentare la sorte).
Forse il problema è alla radice. E questa radice di ogni concezione falsamente nuova è quella di ritenere il governo, in virtù di una qualche metafora organicistica, portatore di interessi non propri, ma della collettività.
D’altra parte un semplice sguardo alle profonde origini nella filosofia cristiana del principio di sussidiarietà basterà a chiarire che la contaminazione con una visione gerarchica, che rimanda costantemente ad un ordine gerarchicamente fondato, è coessenziale al principio stesso.
Storicamente si possono ritrovare i più solidi accenni al principio di sussidiarietà nella dottrina sociale della Chiesa, già nell’enciclica Rerum Novarum del 1891 (Leone XIII), ma è con la Quadragesimo Anno del 1931 (Pio XI) e con la Mater et Magistra del 1961 (Giovanni XXIII) che il principio viene esplicitato e si consolida.
La riflessione cattolica sul tema non partiva con il piede sbagliato. Giuseppe Toniolo affermava già nel 1896, durante il secondo congresso cattolico di scienze sociali, “la funzione degli enti pubblici come mezzo per poggiare ed integrare gli interessi degli individui e della società, primariamente e massimamente deve distinguersi per mezzo di organismi locali che meglio si adattano alla varietà delle esigenze civili in ogni gruppo di popolazione in determinata sede; soltanto subordinatamente tale funzione deve essere assunta da un ente più remota (lo Stato) quando sia provato che essa non si adempia adeguatamente se non prescindendo dalle varietà locali ed esercitandola con uniforme azione sopra una più vasta sfera sociale”. Questo è il riassunto del termine sussidiarietà verticale tanto utilizzato in questi ultimi anni.
La parola sussidiarietà, dal latino subsidium, significa qualcosa come soccorso oppure assistenza. Lo Stato e la società, ma anche ogni altra autorità, devono intervenire soltanto in maniera sussidiaria, vale a dire nel senso di una prestazione d’aiuto, nel settore di competenza di società minori e subordinate, quando queste non sono in grado di far fronte da sole ai propri compiti. L’intervento degli istituti superiori può essere quindi soltanto sussidiario, sostitutivo. Nell’enciclica Quadragersimo anno, si trova la definizione classica di questo principio; essa infatti chiarisce che “qualsiasi attività sociale è per sua natura sussidiaria; essa deve sostenere i membri del corpo sociale, non li può mai annullare od assorbire”. Secondo la dottrina cattolica infatti lo Stato dovrebbe essere strutturato come un sociale pluriforme con una molteplicità di strutture sociali, associazioni ed istituzioni, in direzione verticale ed orizzontale. Come afferma Herr, “la società e la sua organizzazione statale devono essere strutturate in maniera sussidiaria, vale a dire esse devono costruirsi dal basso verso l’alto, per garantire la migliore affermazione del singolo uomo e delle sue facoltà, nonché l’esistenza delle piccole comunità, quali la famiglia e le istituzioni private”.
La Quadragesimo Anno si apre con un’analisi preoccupata della solitudine dello Stato e dell’individuo. “Le cose si trovano ridotte a tal punto che, abbattuta e quasi estinta l’antica ricca forma di vita sociale, svoltasi un tempo mediante un complesso di associazioni diverse, restano di fronte quasi soli gli individui e lo Stato … per il venir meno del carattere di governo sociale e per essersi accollato ogni peso che le scomparse associazioni sostenevano, lo Stato si trova sommerso da un carico quasi infinito di incombenze e di uffici”.
E subito dopo: “siccome non è lecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e con l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare. … Sarebbe commettere un’ingiustizia e mettere in pericolo l’ordine sociale, togliere ai gruppi di ordine inferiore, per conferirle ad una collettività più vasta e di rango più elevato, le funzioni che essi possono svolgere individualmente.
Se l’obiettivo è evidentemente quello di assicurare l’autonomia dei corpi intermedi e delle persone rispetto all’autorità politica, l’accettazione di un ordine gerarchico nel quale questa autonomia è rivendicata da corpi inferiori è del tutto evidente.
Ancora nella QA si legge, per chi avesse un dubbio residuo, “si persuadano dunque fermamente gli uomini di governo che quanto più perfettamente sarà sviluppato l’ordine gerarchico tra le diverse associazioni, salvo il principio della funzione sussidiaria, tanto più forte riuscirà l’autorità e la potenza sociale e perciò anche più felice e più prospera sarà la condizione dello Stato stesso”.
Si tratta, per la Chiesa, di un principio inteso a regolare i rapporti di potere tra l’autorità suprema dello Stato, i corpi intermedi della società e le famiglie, le quali devono godere della perfetta autonomia di comportamento in conformità ai dettati dell’autorità morale e religiosa della Chiesa stessa. L’azione dello Stato e dei corpi intermedi, dunque, deve intendersi come sussidiaria nei confronti di quella delle famiglie, cellule fondamentali della comunità cristiana. È il concetto di “civitas propter cives, non cives propter civitatem” che la Chiesa utilizza per enunciare i limiti dell’attività statuale moderna e difendere la libertà religiosa.
Giovanni XXIII nella Pacem in Terris del 1961, ampliando enormemente il campo di applicazione del principio, parla addirittura di poteri pubblici della Comunità mondiale e ritiene che anche questi debbano sottostare all’ormai generalissimo principio di sussidiarietà. Forse la formulazione della PT è quella più vicina alla visione di Delors che, non va dimenticato, prima di essere un socialista militò fra i cattolici del suo paese. E lo stesso papa Giovanni, con richiamo esplicito all’enciclica di Pio XI, nella Mater et Magistra afferma che il principio di sussidiarietà va applicato anche all’economia.
Esiste certo anche nella tradizione cattolica una visione del principio coerentemente volta alla limitazione dei poteri dello Stato. Nella Familiaris consortio di Giovanni Paolo II si afferma che “la società deve rispettare e promuovere la famiglia secondo il principio di sussidiarietà – lo Stato non deve sottrarre alle famiglie quei compiti che esse possono egualmente svolgere bene da sole o liberamente associate”. Nella Centesimus Annus il medesimo Pontefice ribadisce che “una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella di altre componenti sociali”. E la “sacra congregazione per la dottrina della fede” ritiene che il principio di sussidiarietà rappresenti la formulazione precisa dell’opposizione cristiana ad ogni forma di collettivismo.
In realtà, interpretato nella maniera più ampia possibile e sullo sfondo della filosofia politica di Jacques Maritain il principio è in effetti una sorta di riformulazione cristiana di una concezione minimale dello Stato, che tuttavia nulla ha a che vedere con lo Stato minimo della tradizione liberale classica.
Ciò che si evidenzia nei documenti ufficiali della Chiesa è una sorta di valorizzazione e legittimazione di tutti i passi compiuti dallo Stato nel suo plurisecolare processo di insignorimento della società. E tuttavia laddove l’azione stimolante e suppletiva dello Stato non è più necessaria, come nota Maritain, esso “potrebbe varare un movimento di decentrazione progressiva e di destatizzazione della vita sociale”. Naturalmente soggetto di tutto il movimento per una propria stessa riduzione è lo Stato, giudice unico della propria indispensabilità, così come di un proprio fantomatico arretramento, ma sempre pronto a riprendere saldamente le redini della società, sussidiandosi ad essa, qualora questa si dimostrasse incapace di svolgere i propri compiti.
In conclusione, il principio di sussidiarietà, ormai salpato dai lidi della dottrina sociale cristiana per approdare nel mondo burrascoso delle istituzioni, è un principio eminentemente politico, ossia in balia dell’interpretazione, degli usi e del contesto politico-istituzionale nel quale viene utilizzato.
In mano ai politici svizzeri garantisce bene o male che le comunità si possano contrapporre ai cantoni e che questi abbiano la capacità di essere autonomi da Berna. In bocca agli eurosocialisti, si tratta di un soave artificio per legittimare una pseudo-federazione – che certo stenta a nascere – ma si immagina già rigidamente gerarchizzata, con un vertice che sovrasta eticamente le parti perché giudice ultimo dei loro fallimenti.
(da: Autori vari, La città sussidiaria, Pordenone, Associazione culturale Carlo Cattaneo, 2012, pp. 17-27).
